完成千万户棚改目标需约2.5万亿资金支持

 

一场棚改热潮势不可挡，要在2017年完成1000万户的棚改目标，需要大约2.5万亿的资金支持，而在棚改大账本中，除了国开行每年不低于1000亿元贷款和中央财政补贴外，剩下的资金缺口，究竟靠什么来撬动？

 

中国经济增速正在告别“快马加鞭”时代。

 

如何稳中求进、调整经济结构方式的转变，成为新一届政府宏观调控的核心思路，此时需要“微刺激”让平缓的经济态势产生“兴奋点”，而减税、铁路、棚改则成为拉动经济增长新的“三驾马车”，这当中棚改又以“惠民生、调整经济结构”受到地方政府的“热捧”。

 

“今年我国要更大规模加快棚户区改造，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。”李克强总理在年初代表国务院作政府工作报告时，特别将棚改作为重点内容提出，确定2014年全国改造的各类棚户区470万户，这需要一万亿资金“补缺”，而未来5年将再改造各类棚户区1000万户。

 

一场棚改热潮势不可挡。实际上从2008年至2012年，全国已改造棚户区1260万户，而这次棚改又因寄予特殊厚望而备受关注。

 

值得关注的是，5月初原辽宁省省长陈政高“空降”住建部出任党组书记，作为李克强的旧部，他主政期间当地的棚户区改造工作一直走在全国前列。而在他上任后一周，财政部便下发了1193亿元的中央财政城镇保障性安居工程专项资金。

 

“在经济下行和房地产分类调控的时间节点上，各地积极推进的棚户区改造将带来双面效应：一方面，它能切实解决困难群体的住房需求；另一方面，它也具有提振经济的效果。”中国社科院城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞对表示。他长期关注中国棚改进程，并领头对辽宁棚改进行过深入调研。

 

然而棚改并没有想象中的“一本万利”，其本身的商业价值是微利，而目前启动资金严重匮乏是棚改最难啃的“硬骨头”——要在2017年完成1000万户的棚改目标，需要大约2.5万亿的资金支持，而在棚改大账本中，除了国开行每年不低于1000亿元贷款和中央财政补贴外，剩下的资金缺口，究竟靠什么来撬动？

 

由“市场利驱”变为“政府市场双驱动”

 

棚户区改造从上世纪80年代就已经开始，但大规模的棚改始于2005年，特别是2008年中央启动安居工程以来，棚改一直在全国如火如荼进行。

 

“相比而言，棚户区改造可以避免经适房和公租房的不足，同时既能够让政府出钱出力，又能够挖掘中低收入者部分购买能力。按照市场化经营方式交给市场，棚户区改造在整个住房保障体系中的作用可能比原来想象的要大得多。”倪鹏飞说。

 

在业内专家看来，接下来大规模的棚改与此前的棚改有显著区别。“以前的棚改更多采用市场化方法进行改造，没有和宏观经济增长方式结合，还是一种局部思维，而如今的棚改不仅体现民生，更被纳入经济增长一揽子计划中。”中国社科院财经战略研究所博士、辽宁棚改调研组成员高广春对记者表示。

 

在2005年之前，辽宁省棚改完全由市场主导，如沈阳市铁西区，由于改造地块位于城市核心区域，土地价值比较高且升值潜力大，因此社会资本能够较为积极地介入，在改造中起到主导作用。

 

而在倪鹏飞看来，如今的棚改的“公益性”色彩更强，要面临的挑战也更大。“当前，遗留下来的棚户区多数条件较差，商业开发价值不高，需要政府、市场、社会和个人共同努力。”倪鹏飞说。

 

越往后的骨头，越难啃，这让很多地方政府对推动棚改有畏难情绪，而此时辽宁棚改已基本将硬骨头啃尽——从2005年开始，辽宁省用4年时间改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4400多万平方米，改善了70.6万户、211万人的住房问题，而改造面对的群体多是城市偏远地段的工矿企业的低收入职工。辽宁棚改也因此被称为“世界奇迹”。

 

在辽宁棚改之前，贫民窟改造问题早已是一道世界性难题。

 

世界银行一直在推动社会参与模式，即主要依靠市场调动各方参与，但效果甚微。“一些学者开始反思，认为应由政府主导，才能发挥更大作用，因为在完全由市场调配的情况下，低收入居民很容易被排除在市场之外。”倪鹏飞说。

 

而辽宁棚改则探索出一条“政府主导，市场运作”思路。

 

它的核心模式就是“政府资金引导，市场、社会、个人多元渠道相结合的市场化融资”，“这意味着政府在棚改中有高效的原动力，而辽宁省政府提出的‘九个一块’的融资策略，则又充分将棚改市场化作用与政府动力有效结合。”高广春说。

“九个一块”即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”，显然这“九个一块”几乎涵盖了可资利用的各个方面和环节的资源。

 

倪鹏飞认为，辽宁模式在今天依然具有借鉴意义，因为它同时克服政府失灵和市场失灵的缺陷，实现资源的最优配置和参与主体积极性的最大发挥。“辽宁棚改特别值得传统资源枯竭性城市借鉴，这些地方的棚改需求特别强烈，而资金来源又相对困难。”倪鹏飞说。

 

而在很多业内人士看来，陈政高履新住建部后很快会推广辽宁棚改模式，将会有效遏制各地棚户区改造中出现的问题，棚改地位走到了历史高点。

 

各地探路“钱从哪里来”？

 

“辽宁棚改模式的成功，首先在于解决了钱的问题，凡是能用来融资的渠道，几乎都被拿来探索，各地棚改融资模式之多，从侧面也反映出融资之难。”高广春说。

 

在辽宁棚改融资架构中，从政府渠道获得的资金占38.67%，市场渠道资金权重大约是56.33%，社会渠道资金占5%。在缺乏国家层面相关制度指引的条件下，辽宁省通过特殊的政策手段有效调动了来自政府、市场和社会渠道的资金，特别是市场和政府渠道的资金，有效破解了集中、大规模的棚户区改造中的资金难题。

 

土地供应是棚户区改造的关键环节，辽宁采取土地划拨和出让相结合的土地供应方式，并把土地出让所获土地收益用以支持棚户区改造项目。另外，在新建回迁小区内安排部分商业开发用地，完善棚改新区商业和公共服务功能，同时筹集资金反哺棚改新区建设。

 

除了“依傍”国开行外，辽宁省政府还借助激励手段有效动员了来自商业渠道资金的拓展，例如对所建房屋向棚户区居民配售完毕后，剩下一部分房屋通过商业化的方式进行出售， 而对于参与棚改的房地产企业，日后在承建政府投资项目时将优先获得中标机会，也可获得较大的承建份额。而在商业地产项目中，是否参与棚改项目，也是政府评价地产商的一个重要因素。

 

与辽宁棚改背景相似，江苏徐州棚户区也到了“非改不可”的时候，徐州市是江苏省唯一的煤炭工业基地，同样是我国重要的老工业基地之一。上世纪50年代至70年代，国家在徐州市布点建设了近千家重化工企业，这些企业在老城区建成了一大批职工宿舍、简易楼和搭建平房。随着城市规模的不断扩大，这些建筑逐渐形成了100多处棚户区，总占地面积达426.1公顷。

 

然而如何用12亿元的政府投入撬动数百亿元的棚改项目，成为摆在徐州政府面前的现实难题。徐州棚改想到了“四两拨千斤”的妙招——创造性地提出了“拆建结合”的方案，将棚户区改造全过程有机结合，既有棚户区拆迁项目，又有定销安置房建设项目，融资期限最长可放宽到10年，既与棚改周期吻合，又能争取到金融机构的资金支持。与此同时还制定了 “政府入口—开发性金融孵化—市场出口”的开发性金融道路，授权徐州市新盛建设发展投资有限公司成为徐州市棚户区改造项目投融资主体，从事棚户区项目改造、拆迁定销房建设、商业地开发及运营管理。政府信用转化“还款现金流”因此有了“载体”，银行资金通过该渠道流进了棚改项目中。

 

而在古城西安，棚改一部分资金却通过“招商”解决，西安市将市管7个项目和各区自行改造的13个项目面向社会招商，开发商负责拆迁和安置，腾迁出来的剩余土地用于商业开发。通过这种办法，20个项目共吸引资金191亿元。